Lapsen edun huomioiminen turvapaikkalainsäädännössä – pelkkää moraalista saippuaa?
Toteutin osana ”Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan” -TEAS-tutkimushanketta analyysin siitä, miten lapsen edun periaate toteutuu Suomen turvapaikkalainsäädännössä. Tutkimuksen kohteena olivat toimeksiannon mukaisesti ulkomaalaislakiin 29.5.2015–6.6.2019, eli Sipilän hallituskauden aikana, tehdyt muutokset.
Tutkimuksen kohteeksi rajattu ajanjakso oli monella tapaa maahanmuuttopolitiikassa murrosvaihetta. Siitä huolimatta tutkimuksen tulokset kertovat mielestäni myös jotain yleistä lapsen edun periaatteen merkityksestä Suomen turvapaikkalainsäädännössä. Tutkimuksen aineistona olivat mainitulla ajanjaksolla ulkomaalaislakiin tehtyjen muutosten valmisteluasiakirjat, erityisesti ennakoidut vaikutukset, viranomaisohjeistukset, oikeuskäytäntö sekä asiantuntijahaastattelut. Aineistosta nousi esiin kuva lapsen edun ohuesta tulkinnasta oikeudenalalla, jolla tehdään lapsen elämään syvästi vaikuttavia päätöksiä.
Lapsen edun periaate
Lapsen edun periaate on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen perusperiaate, joka juontuu lapsen erityisestä haavoittuvuudesta oikeussubjektina. Lapset eivät pysty tuomaan omaa näkökulmaansa esille samalla tavalla kuin aikuiset johtuen sekä kehitysasteestaan, riippuvuudesta aikuisista, että prosessuaalisen äänioikeuden puuttumisesta. Tämän vuoksi on katsottu, että lapsen etua ja oikeutta tuoda äänensä kuuluville on erityisesti korostettava lainsäädännössä ja päätösharkinnassa. Turvapaikanhakijalapset ovat erityisen haavoittuvassa asemassa olevia lapsia, joita tulisi lapsen oikeuksien sopimuksen tulkinnan mukaan pitää ensisijaisesti lapsina ja vasta toissijaisesti turvapaikanhakijoina.
Hankkeessa tarkasteltujen lakimuutosten perusteluissa tämä näkökulma näyttää kuitenkin osin kääntyneen päinvastaiseksi: turvapaikanhakijalapsia tarkastellaan ensisijaisesti maahanmuuttostatuksen kautta, eikä yhdenvertaisesti lapsina. On tärkeä todeta, että tarkasteluajankohtana turvapaikkalainsäädännössä tapahtui lasten kannalta positiivistakin kehitystä, mutta tässä jutussa keskityn lapsen edun periaatteen ongelmakohtien analysointiin.
Lapsivaikutusten arviointi lainvalmistelussa
YK:n lapsen oikeuksien komitea on nostanut lapsivaikutusten arvioinnin keskeiseksi toimenpiteeksi sen varmistamiseksi, että lainsäädäntö edistää lasten oikeuksia. Oikeusministeriön säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeen mukaan lainvalmistelijan on arvioitava edistääkö lakihanke lapsen etua. Lisäksi on tunnistettava lainsäädännön mahdolliset kielteiset vaikutukset lapsiin.
Tutkimusaineistossa tarkastelluissa lakihankkeissa oli lapsivaikutuksia arvioitu ohuesti. Osassa tarkastelluista hankkeista luonnosvaiheessa lapsivaikutuksia ei ollut arvioitu lainkaan. Yhdessäkään tarkastelluista hankkeesta ei ollut tehty lapsivaikutusten arviointia arviointiohjeen mukaisessa laajuudessa. Myös lapsiasianvaltuutettu on toistuvasti nostanut esiin lainsäädännön lapsivaikutusten arvioinnin merkityksen osana lapsen edun toteutumista. Tutkimusraportissa suosittelimme, että lapsivaikutusten arviointia lainvalmistelussa tulee kehittää.
Lapsen edun tulkinta oikeuskäytännössä
Tutkimuksen tarkasteluajanjaksolla KHO oli tulkinnut kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa lapsen etua kymmenessä vuosikirjaratkaisussa. Näissä ratkaisuissa lapsen etu oli otettu huomioon lähinnä abstraktina terminä. Lapsen etu ja siihen viittaava lainsäädäntö ja/tai lapsen oikeuksien sopimuksen periaatteet oli mainittu yleensä päätöksissä. Päätöksissä ei kuitenkaan oltu laajemmin analysoitu mitä lapsen etu tapauksessa oli, ja se saattoi olla joko hylkäävän tai hyväksyvän päätöksen lisäperuste ilman tyhjentävää selitystä. Lapsen edun tulkinta jäi näin ollen ulkomaalaislain ratkaisukäytännössä ohueksi ja abstraktioksi. Myös selvitystä varten haastatellut asiantuntijat toivat esille huolen lapsen edun ohuesta tulkinnasta sekä Maahanmuuttoviraston että eri oikeusasteiden päätösten osalta.
Eräs haastatelluista totesi: ”[viittaa KHO päätöksiin]:
--- että lapsen etua ei ole juurikaan huomioitu. Että se on vaan sellaisena sivumainintana. Ei se näytellyt minkäänlaista osaa niissä päätöksissä, että ne päätökset tehtiin sitten perustuen juuri toimeentuloon tai että ne perusteltiin ihan eri asioiden kautta kuin sen lapsen edun. Ja siis osassa päätöksissä ei puhuttu mitään koko lapsen edusta. --- Ja tästä halusin päästä siihen, että lapsen etu on vähän semmoinen moraalinen saippua. Sillä voi perustella vaikka mitä näkökulmia. Sinänsähän se ei tarkoita mitään, vaikka se voi olla sellainen tärkeä väline siinä, että muistettaisiin kiinnittää huomiota niihin lapsivaikutuksiin, mutta mitä se sitten tarkoittaa. – ”
Case perheenyhdistämisen toimeentuloedellytys
Perheenyhdistämistä koskevaan sääntelyyn tehtiin tutkimuksen tarkasteluajanjaksolla lukuisia muutoksia. Osa paransi lasten oikeutta perheenyhdistämiseen, osa heikensi sitä. Yksi muutoksista oli ns. toimeentuloedellytyksen tiukentaminen niin, että muutoksen jälkeen perheenyhdistämisen edellytyksenä on pääsääntöisesti turvattu toimeentulo. Toimeentulovaatimus säädettiin koskemaan myös suurinta osaa Suomeen yksin tulleista lapsista. Vaatimus on ongelmallinen sekä periaatteessa että käytännössä. Periaatteellisella tasolla on tietysti ongelmallista, että lapsen oikeus perheeseen on riippuvainen tulotasosta, ja käytännössä yksin maassa oleskelevalla lapsella (tai kellään muullakaan lapsella) ei ole todellisia mahdollisuuksia (eikä pitäisi olla velvollisuuttakaan) turvata toimeentuloaan.
Ko. lakimuutos on lapsen edun tulkinnan osalta mielenkiintoinen myös siksi, että vaikka lakiin jätettiin poikkeamismahdollisuus lapsen edun perusteella, poikkeamiskynnys asetettiin hyvin korkealle. Lakiesityksen perusteluiden mukaan toimeentuloedellytyksestä poikkeamiseen ei riitä se, että olisi lapsen edun mukaista saada perhe luokseen, vaan edellytetään myös ”muita yksilöllisiä lapsen etuun konkreettisesti vaikuttavia seikkoja tai olosuhteita”. Ratkaisua on kritisoitu oikeuskirjallisuudessa. Ja esityksestä lausunut perustuslakivaliokunta totesi, että esityksessä asetetaan poikkeamiskynnys ”varsin korkeaksi”. Perustuslakivaliokunta huomautti lausunnossaan, että perheenyhdistämistä koskevassa päätöksenteossa on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksiin. Myös me suosittelimme tutkimusraportissamme, että perheenyhdistämisen edellytyksiä olisi tulkittava lapsen etu edellä.
Suomelle langettava päätös lapsen edun vastaisesta tulkinnasta
Lähes samaan aikaan kun julkaisimme tutkimusraporttimme, Suomi sai lapsen oikeuksien sopimuksen yksilövalitusmekanismin kautta langettava päätöksen. Päätöksen mukaan Suomen viranomaiset eivät olleet tehneet turvapaikkapäätöstä lapsen edun periaatteen mukaisesti, eikä päätöksessä ollut huomioinut todellista väkivallan uhkaa, jota lapsi kohtaisi palautettaessa kotimaahansa. Kritiikkiä tuli myös siitä, että viranomaiset olivat tyytyneet viittaamaan yleisluontoisesti lapsen etuun ilman, että olisivat tehneet tosiasiallisen arviointia lapsen edusta. Komitean mukaan ”yleisluontoiset ja fraasimaiset perustelut” (joita kuvasin yllä myös KHO:n oikeuskäytännössä) eivät täytä lapsen oikeuksien sopimuksen edellytyksiä lapsen edun tulkinnasta.
Valoa tunnelin päässä
Viime aikoina on kuitenkin tehty useita toimenpiteitä, jotka edistävät lapsen edun parempaa toteutumista sekä lakien säätämis- että toimeenpanovaiheessa. Ensinnäkin Maahanmuuttovirasto päivitti lapsen asian käsittelyn ohjeen syksyllä 2020, eli tutkimushankkeen ollessa vielä käynnissä. Ohje mahdollistaa entistä selkeämmän ja monipuolisemman lapsen edun tulkinnan osana turvapaikkalainsäädännön soveltamista. Toiseksikin elokuussa 2021 valtioneuvosto julkaisi lapsivaikutusten arvioinnin käsikirjan lainvalmistelijoille. Käsikirjan esipuheen mukaan käsikirjalla pyritään antamaan konkreettista apua lainvalmistelijoille lapsivaikutusten arviointiin. Tämä on juuri sellaista lapsiarviointien kehittämistyötä, jota peräänkuulutimme raportissamme.
Kolmanneksi elokuussa 2021 sisäministeriö laittoi lausuntokierrokselle ulkomaalaislain muutoksen, jolla parannettaisiin erityisesti lasten mahdollisuuksia perheenyhdistämiseen ml. poistamalla toimeentuloedellytys. Lapsen oikeus perheeseen vahvistuisi muutoksen myötä. Itse olen lisäksi iloinen siitä, että HE-luonnos käsittelee lapsen etua monipuolisesti ja ihmisoikeusoikeusperustaisesti. Lakiin ehdotetaan erään säännöksen osalta muotoilua, jossa lapsen etu on nimenomaan lähtökohta, ja lapsen edun vastaisuus ainoa peruste perheenyhdistämisen myöntämättä jättämiselle. Ainakin tämän pykälän osalta lapsen etu ei ole enää moraalista saippuaa, vaan ohjaa lain toimeenpanijaa konkreettisesti laittamaan lapsen edun etusijalle.
Inka Lilja
Kirjoittaja työskentelee erikoissuunnittelijana Euroopan kriminaalipolitiikan instituutissa HEUNIssa. Hän on erikoistunut haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten oikeuksien edistämiseen tutkimuksen ja vaikuttamistyön kautta.
Kirjoitus perustuu julkaisuun: Elina Pirjatanniemi, Inka Lilja, Maija Helminen, Kristiina Vainio, Outi Lepola, Anne Alvesalo-Kuusi, ”Ulkomaalaislain ja sen soveltamiskäytännön muutosten yhteisvaikutukset kansainvälistä suojelua hakeneiden ja saaneiden asemaan”, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:10
