Miksi ja miten saamelaisten oikeudet tulee turvata luonnon monimuotoisuuden säilyttämisessä?
Maailman ympäristö- ja kehityskomission (WCED) puheenjohtajan nimeä kantava niin kutsuttu Brundtlandin raportti (1987) on ollut avainasemassa alkuperäiskansojen ympäristöllisen toimijuuden kansainvälisessä tunnustamisessa. Raportti toi kestävän kehityksen käsitteen kansainväliseen ympäristöpolitiikkaan.
Komissio otti vahvan ihmisoikeusnäkökulman kestävään kehitykseen hyväksyessään asiantuntijaryhmän laatiman luonnoksen oikeudellisista periaatteista ympäristönsuojelussa ja kestävässä kehityksessä. Luonnos tunnustaa ihmisoikeuden ympäristöön julistamalla, että jokaisella ihmisellä on perustavanlaatuinen oikeus kelvolliseen ympäristöön, joka turvaa hänen terveytensä ja hyvinvointinsa. Luonnos korostaa alkuperäiskansojen perinteistä elämäntapaa ja luontoon liittyvää perinteistä tietoa tärkeänä muistutuksena ihmiskunnan alkuperäisistä juurista luontoon sekä ihmiskunnan mahdollisuudesta oppia alkuperäiskansoilta kestävää luonnon käyttämistä.
Kestävän kehityksen käsite sai todellista jalansijaa Rion kestävän kehityksen konferenssissa vuonna 1992. Alkuperäiskansojen rooli aktiivisena ympäristöllisenä toimijana vahvistui Rion konferenssissa merkittävästi. Rion kestävän kehityksen julistus sisälsi kokonaisen kappaleen, joka tunnustaa alkuperäiskansojen merkityksellisen roolin luonnon kestävän kantokyvyn vaalimisessa.
Alkuperäiskansat saivat myös keskeisen aseman Rion konferenssissa tehdyssä YK:n luonnon monimuotoisuussopimuksessa (biodiversiteettisopimus), joka niin ikään korostaa alkuperäiskansojen osallistumisoikeuksia luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä koskevassa päätöksenteossa. Sopimuspuolet tunnustavan alkuperäiskansojen oikeuden niiden perinteisten, kestävään käyttöön pohjautuvaan luonnonvarojen käyttöön sekä oikeuden valtioiden tukemana säilyttää, omistaa, hallita ja hyödyntää omaa ekologista perinteistä tietoaan ja siihen kuuluvia käytänteitä. Biodiversiteettisopimus tunnustaa ja suojelee alkuperäiskansojen kulttuuriperintöä, johon perinnetieto mukaan lukien perinteiseen maankäyttöön liittyvät käytänteet sisältyvät.
Alkuperäiskansojen kulttuuri kytkeytyy kokonaisvaltaisesti ympäristön tilaan
Kansainvälisessä alkuperäiskansaoikeuskeskustelussa on yleisesti tuotu esille, että alkuperäiskansojen kulttuuri kytkeytyy niin kokonaisvaltaisesti ympäristön tilaan, ettei niitä koskevia kysymyksiä voida erottaa toisistaan. Suomessakin saamelaiset ovat käyttäneet ja käyttävät edelleen laajoja alueita perinteisiä elinkeinojaan eli poronhoitoa, kalastusta, metsästystä ja keräilyä varten. Luonnonkäyttöä ohjaavat saamelaisyhteisön arvot ja tapaoikeus, perinteet ja maankäyttöperinteet. Saamelaiskulttuurin tulevaisuuden elinehto on luonnon monimuotoisuuden säilyminen.
Alkuperäiskansojen kulttuuriperintöä suojellaan myös monilla muilla Suomea sitovilla kansainvälisillä mm. UNESCO:n ja Euroopan neuvoston alaisilla sopimuksilla. Näiden sopimusten puitteissa on vuosien saatossa alettu tunnistaa, että alkuperäiskansojen kohdalla luonto- ja kulttuurimaisemaa ei voida erottaa toisistaan, ja niitä tulisi pyrkiä suojelemaan integroidusti kokonaisuutena. Tietoisuuden lisääntyessä on myös alettu enenevässä määrin katsoa, että alkuperäiskansojen osallistumisen vahvistaminen esimerkiksi luonnonsuojelualueilla sekä alkuperäiskansojen mieltäminen kumppaneina eikä taakkana johtaa usein parempaan luonnon ja siihen liittyvän kulttuuriperinnön suojelemiseen. Esimerkiksi Ruotsin Laponian maailmanperintökohteessa saamelaisille on annettu keskeinen rooli alueen hoitamisessa ja hallinnassa.
Saamelaisten oikeudellinen asema ja sen haasteet ympäristöllisessä päätöksenteossa
Saamelaiset ovat ainoa Euroopan unionin alueella neljän valtakunnan (Norjan, Ruotsin, Suomen ja Venäjän) alueella elävä oikeudellisesti tunnustettu alkuperäiskansa, ja kuuluvat myös kielelliseen ja kulttuuriseen vähemmistöön. Suomessa on vähän yli 10 000 saamelaista, joista noin 3500 asuu saamelaisten kotiseutualueella, joka käsittää Enontekiön, Inarin ja Utsjoen kuntien alueen sekä Sodankylän kunnassa sijaitsevan Lapin paliskunnan alueen.
Saamelaisille on Suomessa turvattu perustuslaillinen oikeus alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan (PL 17.3 §) sekä kielellinen ja kulttuurinen itsehallinto (PL 121.4 §). Perusoikeuden säännöksiä luetaan yhdessä kansainvälisten ihmisoikeussopimusten kanssa, jotka tunnustavat alkuperäiskansoilla olevan itsemääräämisoikeuden. Tämä merkitsee mm. sitä, että alkuperäiskansoilla on oikeus keskeisesti osallistua perinteisiä maa- ja vesialueitaan koskevaan päätöksentekoon ja hallintaan.
Perustuslain saamelaiskulttuurin suojan katsotaan sisältävän monia erilaisia elementtejä. Saamelaiskäräjien oman määritelmän mukaan saamelaiskulttuuriin kuuluvat saamen kieli, saamelainen kulttuuriperintö, kulttuuri-ilmaukset, saamelaistaide, saamelaisten perinteinen tieto, perinteiset saamelaiselinkeinot ja niiden nykyaikaiset harjoittamisen muodot samoin kuin muut saamelaisten alkuperäiskansana harjoittaman kulttuurin tavat ja muodot.
Kulttuuri-itsehallinnon toteutumista varten saamelaiset valitsevat keskuudestaan saamelaiskäräjät, jonka tehtävänä on saamelaiskäräjälain mukaan hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat, mm. käyttää sille lailla annettua päätösvaltaa, tehdä aloitteita, antaa lausuntoja ja neuvotella viranomaisten kanssa. Vaikka maankäyttöön liittyvät kysymykset katsotaankin saamelaisten kulttuuriperusoikeuden ja saamelaisten itsemääräämisoikeuden ydinkysymyksiksi, ne eivät kuitenkaan lukeudu saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon piiriin siten, että saamelaiskärjillä olisi päätösvaltaa maankäytöllisissä ja ympäristöllisissä kysymyksissä.
Parhaillaan käynnissä olevan muinaismuistolain uudistuksen yhteydessä pohditaan sitä, tulisiko saamelaiskäräjille antaa viranomaisasema ja toimivalta päättää saamelaisesta kulttuuriperinnöstä. Tämä uudistus olisi linjassa Suomea sitovien kansainvälisten velvoitteiden kanssa.
Suomi on saanut säännöllisesti moitteita kansainvälisiltä ihmisoikeuselimiltä kulttuuri-itsehallinnon puutteellisesta toteutumisesta liittyen juuri saamelaiskäräjien liian suppeisiin vaikutusmahdollisuuksiin maankäyttöön- ja ympäristöön liittyvissä kysymyksissä. Maaoikeudet ja niiden puutteellinen toteutuminen ovat olleet keskeinen syy siihen, miksei Suomi edelleenkään ole ratifioinut ILO 169 alkuperäiskansasopimusta.
Tällä hetkellä saamelaiskäräjien vaikutusmahdollisuudet ympäristöllisissä kysymyksissä rajautuvat saamelaiskäräjälain 9 §:n mukaiseen viranomaisen neuvotteluvelvoitteeseen. Tätä velvoitetta on jo muutaman vuoden ajan pyritty vahvistamaan vastaamaan kansainvälisen alkuperäiskansaoikeuden turvaamaa itsemääräämisoikeutta ja siihen liittyvää periaatetta vapaasta ja tietoon perustuvasta ennakkosuostumuksesta. Periaatteella viitataan tiettyjä laatukriteereitä sisältäviin neuvotteluihin, joiden päämääränä tulee olla yhteisymmärrykseen pääseminen ja saamelaisten ennakkosuostumus. Saamelaiskäräjälakia on ensiarvoisen tärkeää uudistaa juuri mm. neuvotteluvelvoitteen vahvistamiseksi, jotta saamelaisilla olisi todellisia mahdollisuuksia vaikuttaa kulttuurinsa kannalta keskeisiin kysymyksiin.
Kumulatiivisten vaikutusten arvioinnin kehittäminen tärkeää
Monista saamelaisten oikeuksien toteutumisen haasteista huolimatta Suomi on kuitenkin toiminut mallikkaasti kansainvälisen biodiversiteettisopimuksen toimeenpanossa. Ympäristöministeriön alaisuudessa toimii sopimukseen liittyvien alkuperäiskansojen oikeuksien kysymyksiin keskittyvä asiantuntijatyöryhmä, jonka tehtävänä on edistää sopimuksen kansallista toteuttamista. Työryhmän suositusten pohjalta Metsähallitus on viime vuosina alkanut yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa soveltaa erämaa- ja luonnonpuistoalueiden hoito- ja käyttösuunnitelmissa sekä hiljattain myös luonnonvarasuunnittelussa biodiversiteettisopimukseen liittyviä vapaehtoisia Akwé:Kon -ohjeita, jotka liittyvät hankkeiden kulttuuri-, ympäristö- ja sosiaalivaikutusten arviointiin. Akwé:Kon -ryhmät muodostuvat saamelaiskäräjien nimittämistä paikallisista saamelaisista, joilla on alueeseen liittyvää perinnetietoa. Perinnetietoa käytetään arviointiprosessissa, jonka tarkoituksena on eri toimintojen yhteensovittaminen niin, että saamelaisten oikeudet turvataan. Ohjeiden soveltaminen on nähty myönteisenä keinona parantaa saamelaisten ympäristöllistä toimijuutta.
Kestävän kehityksen käsite liittyy läheisesti ympäristövaikutusten arviointiin. Velvoite arvioida toiminnan kumulatiiviset vaikutukset saamelaiskulttuurille ja saamelaisten alkuperäiskansaoikeuksille (nk. saamelaiskulttuurin heikentämiskielto), jonka perustana on Suomea suoraan sitovan kansalaisia ja poliittisia oikeuksia koskevan yleissopimuksen säännökset, on kirjattu Suomen lainsäädännössä kaivoslakiin sekä ympäristönsuojelu- ja vesilakiin. Käytännössä näiden velvoitteiden käytännön toteutus on kuitenkin ontunut, eikä eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksia ole arvioitu riittävällä tarkkuudella. Kumulatiivisten vaikutusten arviointia varten tulisikin kehittää malli, jota useat viranomaiset, yhteistyössä saamelaiskäräjien kanssa voisivat toteuttaa.
Miten vahvistaa saamelaisten oikeuksia?
Suomessa on käynnissä useita lakiuudistuksia, joissa saamelaisten oikeudellista asemaa pyritään vahvistamaan (mm. ilmastolaki, luonnonsuojelulaki, muinaismuistolaki sekä maankäyttö- ja rakennuslaki). Saamelaisten oikeuksien toteuttamisessa ja vahvistamisessa tulisi yhä enenevässä määrin nähdä holistisen oikeussuojan tarve, jossa myös viranomaisilla, jotka noudattavat ja valmistelevat eri lakeja, olisi kokonaiskäsitys saamelaiskulttuurin erityispiirteistä. Saamelaisten perinteinen tieto tulisi saamelaisten vapaata ja tietoon perustuvaa ennakkosuostumusta kunnioittaen ottaa yhdeksi keskeiseksi keinoksi kestävän kehityksen ja luonnon monimuotoisuuden vahvistamista. Saamelaiskäräjät saamelaisia edustavana itsehallintoelimenä tulisi mieltää tasapuoliseksi kumppaniksi, jonka kanssa tehtävä yhteistyö ei edistä pelkästään saamelaisten asemaa vaan parantaa hallinnon toimivuutta sekä laajempaan tietopohjaan ja asiantuntijuuteen perustuvaa päätöksentekoa.
Leena Heinämäki
Kirjoittaja on alkuperäiskansaoikeuden dosentti, joka työskentelee vierailevana tutkijana Lapin yliopiston Arktisessa keskuksessa.
(Kuva: Esko Jämsä / Lehtikuva. Saana-tunturi Kilpisjärvellä.)
