Ilmoittajansuojelulain koulutushanke tähtää eettisempään toimintakulttuuriin
Organisaation omalla, tavarantoimittajan tai aliurakoitsijan henkilöstöllä on usein parhaat mahdollisuudet tehdä havaintoja toimintaan liittyvistä puutteista, epäkohdista tai epäillyistä lain rikkomuksista. Lisäksi heillä on usein mahdollisuus tehdä havaintoja jo varhaisessa vaiheessa, jolloin vahingot voivat olla vielä vähäisiä.
Kansainvälisen tutkimuksen mukaan yli puolet taloudellisista väärinkäytösilmoituksista tuli organisaation tietoon omalta henkilöstöltä ja noin kymmenes tavarantoimittajan henkilöstöltä. Lisäksi lähes puolet kaikista taloudellisista väärinkäytöksistä saatiin tietoon sisäisen ilmoituksen tai vihjeen kautta. Tämä on huomattava määrä ja mahdollistaa organisaatioiden puuttumisen väärinkäytöksiin. Puuttuminen puolestaan oletettavasti johtaa eettisempään toimintaan, kun lain tai eettisten toimintatapojen vastaisesti toimineita tahoja saadaan tietoon ja vastuuseen.
Tämä arvokas ja merkittävä tietojoukko jää pimentoon, jos havainnoista ei voida tai uskalleta ilmoittaa. Tällöin haitallinen tai lainvastainen toiminta saa jatkua pidempään, ja siitä aiheutuneet vahingot voivat kasvaa merkittävästi. EU:ssa on luotu ilmoittajansuojeludirektiivin (2019/1937) myötä kattava ja tehokas suojelujärjestelmä tietyistä lainrikkomuksista ilmoittaville henkilöille sekä asetettu tietyn suuruisille organisaatioille velvollisuus ottaa käyttöön luotettavat ja turvalliset sisäiset ilmoituskanavat.
Ennen ilmoittajansuojeludirektiiviä ilmoittajien suojelu oli EU:ssa hyvin pirstaleista ja erilaista eri jäsenvaltioissa. Suojelun taso, ilmoittamiskeinot ja prosessien luottamuksellisuuden vaatimukset olivat vaihtelevia. Tällöin ilmoituskynnys saattoi muodostua liian korkeaksi. Ilmoittajat joutuivat tahoillaan arvioimaan, onko heidän asemansa turvattu vai voiko heille tulla ongelmia tai haitallisia seurauksia ilmoittamisesta. Lisäksi ilmoituskeinot ja -kanavat olivat epäselviä ja luottamus siihen, että ilmoitettuun rikkomukseen myös puututaan, oli usein vähäistä.
Lainsäädäntö on tuonut mukanaan useita muitakin ilmoittajien asemaa parantavia säännöksiä.
Ilmoittajansuojelulainsäädäntö vastaa juuri näihin haasteisiin. Jatkossa ilmoittajien asema on turvattu ja kaikki mahdolliset vastatoimet kiellettyjä. Organisaatiot ovat velvollisia tiedottamaan sisäisistä ilmoituskanavistaan ja niihin liittyvistä menettelyistä. Organisaatioiden tulee myös antaa tietoa ilmoittajille niistä toimenpiteistä, joihin ilmoituksen seurauksena on ryhdytty. Lainsäädäntö on tuonut mukanaan useita muitakin ilmoittajien asemaa parantavia säännöksiä.
Ilmoittajaan kohdistuvat vastatoimet haasteena
Kirjoitushetkellä ei ollut vielä tiedossa Suomen toimivaltaisten viranomaisten oikeuskanslerin virastolle raportoitujen ilmoitusten lukumääriä tai muita tietoja. Suomessa ei myöskään ole toteutettu kattavaa tutkimusta siitä, ovatko kaikki lain mukaan sisäisen ilmoituskanavan perustamiseen velvolliset organisaatiot järjestäneet sisäistä ilmoituskanavaa ja täyttävätkö sisäiset ilmoituskanavat lain vaatimukset esimerkiksi tietosuojan kannalta.
Ilmoittajansuojelulain koulutushankkeessa olemme kouluttaneet jo lähes kaikkia valtionhallinnon organisaatioita ja tavoittaneet noin 3 000 henkilöä. Koulutustemme ja saamiemme palautteiden perusteella voimme hahmotella muutamia keskeisiä lainsäädännön onnistumisia ja haasteita.
Yhtenä lain tavoitteiden kannalta onnistumisena voidaan pitää lain henkilöllistä soveltamisalaa eli sitä henkilöjoukkoa, jotka voivat saada lain mukaista suojaa. Suojelua voivat saada lähes kaikki, jotka voivat havaita epäiltyjä rikkomuksia työnsä yhteydessä. Esimerkiksi organisaatioiden oma henkilöstö, alihankkijoiden palveluksessa olevat sekä entiset työntekijät voivat saada suojelua. Tietyissä tilanteissa myös ilmoittajan lähipiiri kuten kollegat tai sukulaiset voivat saada suojaa. Lain tarjoama suoja madaltaa ilmoituskynnystä ja edistää mahdollisten rikkomusten ilmituloa.
Laaja suoja voi aiheuttaa samalla kuitenkin myös haasteita työnantajan näkökulmasta. Lainsäädännössä on lähdetty siitä, että työnantaja on vastuussa, jos joku organisaatiossa pyrkii estämään toista tekemästä ilmoitusta tai jos joku kohdistaa ilmoittajaan vastatoimia. Monissa organisaatioissa ilmoitus voidaan tehdä myös nimettömästi, jolloin ilmoitusten käsittelijöiden voi olla mahdotonta tietää, kuka ilmoittaja on. Toisaalta jo pelkästään selvitykseen ryhtymisen perusteella voi sen kohteena oleville henkilöille olla selvää, kuka ilmoituksen on tehnyt. Tällöin, mutta varmasti myös joissain tilanteissa nimellään ilmoituksen tehneen henkilön osalta, käsittelystä vastaavat henkilöt ja työnantaja eivät välttämättä kykene tunnistamaan tilanteita, joissa ilmoittajaan kohdistuu vastatoimia.
Tällainen tilanne on ollut jo korkeimman oikeuden käsittelyssä Isossa-Britanniassa (Royal Mail Group Ltd. v. Jhuti, 2019). Tapauksessa useita ilmoituksia tehnyt ilmoittaja joutui vastatoimien kohteeksi. Vastatoimen toteuttanut esihenkilö oli valheellisesti väittänyt toiselle organisaatiossa vastuuasemassa olevalle, että ilmoituksia tehnyt henkilö oli suoriutunut huonosti työtehtävistään. Esihenkilön antamien valheellisten tietojen perusteella ilmoittajan työsuhteesta päättänyt toinen henkilö oli lopulta päätynyt ilmoittajan irtisanomiseen. Irtisanomisesta päättänyt ei ollut ollut tietoinen ilmoittajaan liittyvästä kokonaisuudesta tai siitä, että esihenkilöltä saadut tiedot olivat valheellisia. Tapauksessa korkein oikeus ratkaisi, että työnantajan vastuulle voitiin lukea valheellisia väitteitä esittäneen henkilön toteuttamat vastatoimet ja työnantaja velvoitettiin maksamaan merkittäviä taloudellisia korvauksia irtisanotulle ilmoittajalle.
Vaikka mainittu tapaus on tapahtunut Isossa-Britanniassa ja varmasti hyvin harvinainen, siitä voidaan huomata esihenkilöiden koulutuksen ja tiedotuksen merkitys ilmoittajien suojelulle. Eritoten, kun huomioidaan työnantajan vastuu mahdollisista vastatoimista tai ilmoittamisen estämisestä.
Ilmoittajansuojelulain salassapitovelvoitteet ja julkisuusperiaate
Toinen haasteita aiheuttava teema on ilmoittajansuojelulain salassapitovelvoitteiden ja julkisuusperiaatteen välinen suhde. Monia kysymyksiä liittyy siihen, mitä kaikkea ilmoitustiedoista tulee pitää salassa sekä miten esimerkiksi median tietopyyntöihin tulee vastata. Oikeus saada tieto viranomaisten asiakirjoista on yksi keskeisimmistä perusoikeuksista, jolla voimme valvoa muun muassa viranomaisten toimien ja päätöksenteon lainmukaisuutta sekä hallinnon oikeusperiaatteiden noudattamista. Ilmoittajansuojelulain salassapitosäännös on ehdoton eli siihen ei sisälly esimerkiksi vahinkoedellytyksen arviointia. Tämä osaltaan helpottaa salassapitosäännöksen soveltamista.
Ilmoittajansuojelulaissa on säädetty, että salassa pidettävää on kaikki tieto, josta ilmoittajan, ilmoituksen kohteen tai kolmannen osapuolen henkilöllisyys voidaan päätellä suoraan tai epäsuorasti. Tyhjentävää vastausta on mahdotonta antaa siihen, miten säännöstä tulee käytännössä soveltaa, koska jokainen ilmoitus on erilainen ja vaatii tapauskohtaista arviointia. Samalla tulee toteuttaa julkisuusperiaatetta, eivätkä kaikki ilmoituskanaviin tulevat tiedot varmastikaan ole salassa pidettäviä ilmoittajansuojelulain, julkisuuslain tai muunkaan lainsäädännön perusteella. Tällöin tilanteessa, jossa vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.
Tästä on hyvänä esimerkkinä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 2013:28. Tapauksessa oli arvioitavana tietopyyntö, jossa oli pyydetty potilasvahinkolautakunnan täysistuntojen ratkaisujen asiasisältöjä salassa pidettäviä henkilötietoja lukuun ottamatta. Vaikka tietopyyntö oli muotoiltu nimenomaisesti niin, että salassa pidettäviä henkilötietoja ei pyydetty, tietopyyntöön ei julkisuuslain nojalla tarvinnut myöntyä. Perusteena oli se, että potilasvahinkolautakunnan ratkaisujen selosteet sisälsivät sellaisia yksittäisiin henkilöihin yhdistettävissä olevia terveystietoja, ettei tietojen antaminen asiakirjoista henkilöiden nimet peittämällä ollut mahdollista julkisuuslain salassapitovelvollisuutta rikkomatta. Tiedon antaminen niin, että terveydentilaa koskevat tiedot peitettiin, ei taas ollut mahdollista siksi, etteivät asiakirjat olleet osittaisen peittämisen jälkeen enää ymmärrettävissä eivätkä myöskään enää vastanneet alkuperäiseen tietopyyntöön.
Potilasvahinkolautakunnan merkityksellistä ratkaisukäytäntöä on kuitenkin julkaistu toimitettuna mm. Lääkärilehdessä ja Edilex-tietopalvelussa, kun on valittu riittävän yleiset aihepiirit, jolloin salassapito ei vaarannu. Näin lautakunta on myös edistänyt julkisuusperiaatteen toteutumista.
Kun pohditaan julkisuuslain soveltamisalaan kuuluvien organisaatioiden sisäisten ilmoituskanavien ilmoitusten julkisuutta ja tietopyyntöihin vastaamista, arvioinnissa ja perusteluissa voidaan mahdollisesti tukeutua tämän kaltaisiin ennakkoratkaisuihin.
Ilmoittajien kannustaminen ja johdon sitoutuminen muutoksen ajureina
Ilmoittajansuojelulainsäädäntö on onnistumisineen ja haasteineen erittäin hyvä alku, mutta muutos vaatii sitoutumista ja aktiivisuutta niin organisaatioiden johdolta kuin henkilöstöltäkin. Keskeistä on saada potentiaaliset ilmoittajat, eli oma henkilöstö, mutta myös yhteistyökumppanien palveluksessa olevat, vakuuttuneiksi ilmoituskanavien luotettavuudesta ja turvallisuudesta. Henkilöstön sitoutumista voidaan edistää tarjoamalla heille koulutusta ja ohjausta siitä, miten ilmoituksen voi tehdä ja miten niitä käsitellään. Tärkeää on myös korostaa ilmoittajien suojaa ja sitä, että heitä ei rangaista ilmoituksen tekemisestä. Kun henkilöstö kokee, että heitä kannustetaan ilmoittamaan ja ilmoituksiin reagoidaan, he todennäköisemmin ilmoittavat havainnoistaan.
Toisaalta johdon sitoutuminen on yhtä tärkeää. Johdon on osoitettava selkeästi, että se sitoutuu ilmoittajien suojeluun ja ottaa ilmoitukset vakavasti. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi viestimällä avoimesti organisaation arvoista ja eettisistä periaatteista sekä korostamalla ilmoituskanavien merkitystä ja ilmoittajien roolia. Organisaatio voi myös tiedottaa ilmoituskanavatoiminnasta ja siitä saaduista hyödyistä säännöllisin väliajoin.
Ilmoittajien rohkaiseminen ja johdon sitoutuminen ovat keskeisiä tekijöitä eettisemmän toimintakulttuurin luomisessa organisaatioissa.
Ilmoittajien rohkaiseminen ja johdon sitoutuminen ovat keskeisiä tekijöitä eettisemmän toimintakulttuurin luomisessa organisaatioissa. Ilmoittajat tarvitsevat luotettavia ilmoituskanavia ja varmuutta siitä, että heitä suojellaan ja ilmoituksiin reagoidaan asianmukaisesti. Johdon on osoitettava selkeä sitoutuminen ilmoitusten käsittelyyn ja epäkohtien korjaamiseen. Ilman näitä elementtejä ilmoitusjärjestelmät eivät toimi tehokkaasti ja tarkoituksenmukaisesti, eikä eettisyyden edistäminen ole niin aktiivista ja tuloksellista.
Yhteistyöllä voidaan rakentaa toimintaympäristö, jossa haitallinen toiminta torjutaan ja organisaatiot toimivat vastuullisesti ja avoimesti.
Patrik Härmä
Kirjoittaja työskentelee oikeusministeriössä erityisasiantuntijana ilmoittajansuojelulain koulutushankkeessa.
Koulutushanke tarjoaa maksutonta koulutusta ja tiedotusta ilmoittajansuojelulaista kaikille organisaatioille. Lue lisää osoitteesta korruptiontorjunta.fi/ilmoittajansuojelu tai tilaa organisaatiollesi räätälöity koulutus osoitteesta korruptiontorjunta.fi/tilaa-koulutus.
Kuva: Pixabay
