Hyvä lainvalmistelu nojaa vahvaan tietopohjaan
Hyvässä lainvalmistelussa korostuu tiedon tuottaminen. Taustalla on ajatus tietoon perustuvasta päätöksenteosta. Ylimpänä lainsäädäntövallan käyttäjänä eduskunnan tulee saada riittävästi tietoa päätöksenteon perustaksi. Eduskunnan tiedonsaantioikeudesta onkin säädetty perustuslain tasolla. Tiedon tuottamisen rooli sisältyy myös tavoitteeseen osallistaa sidosryhmiä ja kansalaisia lainvalmistelussa.
Milloin lainsäädännön muuttaminen on tarpeen?
Lainvalmistelussa tulee tuottaa tietoa niistä yhteiskunnallisista olosuhteista, joiden vuoksi lainsäädännön muuttaminen tai kokonaan uuden lainsäädännön säätäminen koetaan tärkeäksi. Kyse voi olla esimerkiksi uusien haitallisten käyttäytymismuotojen kriminalisoinnista. Voimassa olevan lainsäädännön avulla ei pystytä puuttumaan riittävästi käyttäytymiseen, jolloin on tarve muuttaa lainsäädäntöä. Tällöin lainvalmisteluun tulee tuottaa tietoa haitallisen käyttäytymisen määristä ja ilmenemismuodoista sekä siitä, miksi voimassa olevalla lainsäädännöllä ei pystytä puuttumaan haitalliseen käyttäytymiseen.
Toisaalta kyse voi olla siitä, että muutokset yhteiskunnallisissa asenteissa tai yllättäväksi koetut tuomioistuimen ratkaisut johtavat tarpeeseen tarkastella voimassa olevaa lainsäädäntöä. Myös teknologian kehitys voi mahdollistaa uusien seuraamusmuotojen käyttöön ottamisen, mikä edellyttää muutoksia lainsäädäntöön. Tällöin tavoitteena on vähentää rikosten seuraamuksista aiheutuneita kustannuksia tai hyödyntää entistä vaikuttavampia seuraamusmuotoja. Esimerkiksi vankeuden sijasta tuomittavien valvontarangaistusten kehittäminen on mahdollistunut teknologian kehittymisen myötä. Lainsäädäntöä on ollut tarpeen myös kehittää ottamaan huomioon nykyteknologian mahdollistamat erilaiset seksuaalisen ahdistelun muodot tai seksuaalisen kuvan luvattoman levittämisen tavat.
Vankien määrän kasvu ja siten vankiloiden ylitäyttyminen on usein ollut syynä lainsäädännön kehittämiselle. Esimerkiksi sakon muuntorangaistukseen on tehty muutoksia tavoitteena vähentää sakkovankien määrää ja lyhyiden muuntorangaistusten vankiloissa aiheuttamaa työmäärää.
Laadukkaassa lainvalmistelussa tarvitaan tietoa vaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista
Yhteiskunnallisen tilan muuttumisen ja lainsäädännön toimimattomuuden lisäksi lainvalmistelussa tarvitaan tietoa erilaisista sääntelyvaihtoehdoista ja vaihtoehtojen tuottamista vaikutuksista. Rikollisuuteen liittyvän lainsäädännön kehittämisen kannalta on hyvä asia, että lainvalmistelussa voidaan hyödyntää isoa määrää kansainvälistä tutkimuskirjallisuutta ja aikaisempia kokemuksia erilaisista lainsäädäntöratkaisuista. Vaikka seuraamusjärjestelmissä on paljon eroja jo Pohjoismaiden välillä, pystytään lainvalmistelussa hyödyntämään eri maiden kokemuksia. Tutkimuskirjallisuuden ja aikaisempien kokemusten hyödyntäminen edellyttävät sitä, että lainsäädäntöratkaisua ei päätetä etukäteen, vaan lainvalmistelijalla on aikaa tutusta eri maiden kokemuksiin ja lainvalmistelijalla on verkostot alan toimijoihin. Verkostojen osalta korostuu yhteistyö alan kotimaisten tutkijoiden kanssa.
Usein rikollisuuteen vaikuttavalla lainsäädännöllä on julkiseen talouteen liittyviä vaikutuksia.
Lainvalmistelussa tulee tuottaa tietoa eri sääntelyvaihtoehtojen vaikutuksista. Vaikutukset voivat olla taloudellisia, ympäristöön sekä ihmisiin ja yhteiskuntaan kohdistuvia. Usein rikollisuuteen vaikuttavalla lainsäädännöllä on julkiseen talouteen liittyviä vaikutuksia. Lainsäädäntömuutokset voivat aiheuttaa tarpeen lisätä viranomaisresursseja tai vankien määrä voi lisääntyä aiheuttaen kustannuksia julkiseen talouteen. Toisaalta muutokset voivat myös vähentää tarvetta resursseille, mistä aiheutuu säästöjä yhteiskunnassa. Rikollisuuden määrään vaikuttaminen vaikuttaa myös kansalaisten ja yritysten kokemiin kustannuksiin ja turvallisuuden tunteeseen.
Vaikutuksen voivat olla välittömiä tai välillisiä. Valvontarangaistuksen hyödyntäminen vankeusrangaistuksen sijasta tuottaa välittömästi säästöjä yhteiskunnassa. Vastaavasti muutokset asunto-, sosiaali- ja koulutussektorilla voi heijastua rikollisuuteen pidemmällä aikavälillä. Hinkkasen (2010) selvityksessä havaittiin, että kun rangaistusmääräysmenettelyssä poliisin varattomille henkilöille määrättyjä sakkoja ei voitu enää muuntaa vankeudeksi, sakkovankien määrä aleni (suora vaikutus). Vastaavasti käräjäoikeudessa määrättyjen sakkotuomioiden määrät kasvoivat niiden ollessa muuntokelpoisia (välillinen vaikutus). Syiksi voidaan arvioida, että asianomistajat vähensivät suostumusta rangaistusmenettelyn käytölle tai että poliisi on muuttanut omaa käytäntöään. Välittömien ja välillisen vaikutusten tunnistamisen ja suuruuden arvioimisen avulla eri sääntelyvaihtoehtoja voidaan verrata keskenään.
Miksi tiedon tuottamisessa epäonnistutaan lainvalmistelussa?
Lainvalmistelu on helppoa – jos sitä arvioi lainvalmisteluohjeiden perusteella. Tosiasiallisesti lainvalmisteluun liittyy monia haasteita, mikä vaikeuttaa relevantin ja riittävän tiedon tuottamista.
Ensinnäkin tiedon tuottaminen lainvalmistelussa on tulevaisuuteen kohdistuvaa ennustamista. Valmistelussa joudutaan arvioimaan tulevaisuudessa tapahtuvia muutoksia, kuten kuinka paljon rikollisuus vähenee, jos rangaistusten ankaruus kasvaa. Mitä kompleksisemmaksi yhteiskunnassa eri asioiden keskinäiset riippuvuussuhteet muodostuvat, sitä vaikeampaa on tulevaisuuden ennustaminen.
Toiseksi lainvalmistelijoiden tiedon tuottamisen osaamisessa on puutteita. Lainvalmistelijoilla on taustalla usein oikeustieteellinen koulutus, mikä ei ole omiaan tukemaan esimerkiksi vaikutusten arviointien laatimista. Samanaikaisesti lainvalmistelua tehdään usein yhden valmistelijan toimesta, jolloin ei pystytä hyödyntämään tiimimäisen työskentelyn etuja osaamisen laajentamisessa. Lainvalmistelun kireät aikataulut vaikeuttavat tiedon tuottamista lainvalmistelussa.
Lainvalmisteluun liittyy muitakin ominaispiirteitä, jotka vähentävät tiedon tuottamisen merkitystä lainvalmistelussa. Lait muodostuvat keskenään verkoston ja yhteen lakiin liittyvät muutokset vaikuttavat koko oikeusjärjestelmään, mikä johtaa helposti siihen, että lainvalmistelussa on helpompaa ehdottaa pieniä muutoksia kuin laajempia uudistuksia. Tällöin esimerkiksi vaihtoehtojen tunnistamisella ja kansainvälisillä esimerkeillä on pienempi rooli lainvalmistelussa.
Lisäksi useamman puolueen hallitukset johtavat siihen, että asioista sovitaan etukäteen ja hallitusohjelma määrittelee pitkälti tulevat lainsäädäntöratkaisut. Tällöin lainvalmistelussa ei synny tosiasiallista tarvetta tuottaa tietoa, koska sen hyöty päätöksenteon kannalta on vähäinen. Lainvalmistelussa esiintyy myös ilmiö, jossa tietoa käytetään tarkoitushakuisesti tukemaan ennalta valittua poliittista ratkaisua.
Miten lainvalmistelun tietoperusteisuutta voidaan parantaa?
Lainvalmistelua tehdään usein yksittäisen hallituskauden näkökulmasta hallitusta palvelevasti, vaikka eduskunta on toimija, joka käyttää ylintä lainsäädäntövaltaa.
Lainvalmistelun laadun kehittämiseksi on tehty paljon erilaisia toimenpiteitä, mutta siitä huolimatta käymme usein keskustelua lainvalmistelun heikosta laadusta. Keskeisin vaikeus lainvalmistelun laadun kehittämisessä on, etteivät etenkin poliittiset toimijat mutta myös ministeriöiden virkamiesjohto sitoudu kehittämiseen. Lainvalmistelua tehdään usein yksittäisen hallituskauden näkökulmasta hallitusta palvelevasti, vaikka eduskunta on toimija, joka käyttää ylintä lainsäädäntövaltaa. Voidaan kysyä, toteutuuko eduskunnan tiedonsaantioikeus riittävän hyvin tällä hetkellä.
Hallituksen lainsäädäntöohjelman ja -suunnitelman laatiminen suhteessa käytettävissä oleviin lainvalmisteluresursseihin olisi yksi keino lisätä lainvalmisteluun varattua aikaa. Myös esivalmistelun vahvistaminen ennen kuin lopullisesti tehdään päätökset sääntelyratkaisusta, olisi keino vahvistaa tiedon hyödyntämistä lainvalmistelussa.
Lainvalmistelijalla tulisi olla hyvät verkostot alan tutkijoihin sekä muiden maiden lainvalmistelijoihin. Suomessa rikollisuuden ympärillä toimivien tutkijoiden määrä on rajallinen, joten yhteistyö tutkijoiden ja lainvalmistelijoiden välillä voi olla helppoa. Lainvalmistelijoilla ei ole aikaa seurata alan tutkimuksen kehittymistä, mutta vastaavasti tutkijoille tämä on luonnollista.
Lainvalmistelun hyvä tietopohja ei ole tärkeää ainoastaan siksi, että tehtävät päätökset olisivat mahdollisimman järkeviä ja vaikutukset ennakoituja. Hyvä tietopohja ja sen esille tuominen lisää lainvalmistelun läpinäkyvyyttä ja tilivelvollisuuden toteutumista. Parhaimmillaan tämä on omiaan lisäämään luottamusta sääntelyä kohtaan.
Anssi Keinänen
Kirjoittaja on lainsäädäntötutkimuksen ja empiirisen oikeustutkimuksen professori Itä-Suomen yliopistossa.
