Lapsivaikutusten arviointi turvaa tietoon perustuvaa päätöksentekoa lainvalmistelussa
Viime aikoina on keskusteltu paljon tietoon perustuvasta päätöksenteosta, joka mahdollistaa asioiden tarkastelun laajasti ja monipuolisesti. Myös lainvalmisteluprosessi vaatii hyvää tietopohjaa, sillä sen on tuotettava riittävästi tietoa valtioneuvoston ja eduskunnan päätöksentekoa varten. Vaikutusten arviointi on tärkeä osa tietopohjaista päätöksentekoa lainvalmistelussa. Se parantaa päätösten vaikuttavuutta sekä lisää päätöksenteon avoimuutta ja moniarvoisuutta selkeyttämällä lakiuudistusten erilaisia toteuttamisvaihtoehtoja ja niiden vaikutuksia.
Laadukas vaikutusten arviointi edistää sitä, että laissa käytettävät keinot ovat sopusoinnussa laille asetettujen tavoitteiden kanssa. Jos esimerkiksi suunnitellun lainsäädäntömuutoksen tavoitteena on ehkäistä lasten ja nuorten kohtaamia tai tekemiä rikoksia, vaikutusten arviointi on keskeisessä roolissa sen varmistamisessa, että tämä tavoite myös toteutuu käytännössä.
Lapsivaikutusten arviointi on osa laajempaa ihmisiin kohdistuvien vaikutusten arviointia. Sen lähtökohtana on YK:n lapsen oikeuksien sopimus. Arvioinnin tarkoituksena on varmistaa, että lasten oikeuksien toteutuminen, lapsen etu, on ensisijainen harkintaperuste kaikessa lapsiin liittyvässä päätöksenteossa ja toiminnassa. Arvioitava päätös tai toiminta voi koskea esimerkiksi lainsäädäntöä, politiikka- ja toimenpideohjelmia tai hyvinvointialueiden ja kuntien viranomaistoimintaa. Myös talousarviota voidaan tarkastella lapsenoikeusnäkökulmasta, jolloin puhutaan lapsibudjetoinnista. Vaikutusten arviointi voi kohdistua lapsiin yleisesti tai jos päätöksenteko koskee esimerkiksi tiettyä lapsiryhmää, päätöksen vaikutuksia arvioidaan juuri kyseisen lapsiryhmän osalta.
Oikeusperustaisuuden lisäksi lapsivaikutusten arviointi on myös hyvinvointiperustaista, jolloin tarkastelussa ovat vaikutukset lasten hyvinvointiin, kehitykseen ja kasvu- ja elinympäristöön.
Oikeusperustaisuuden lisäksi lapsivaikutusten arviointi on myös hyvinvointiperustaista, jolloin tarkastelussa ovat vaikutukset lasten hyvinvointiin, kehitykseen ja kasvu- ja elinympäristöön. Oikeus- ja hyvinvointiperustaisuuden limittyminen toisiinsa käy ilmi lapsen oikeuksien sopimuksesta. Sen mukaan lapsen etua arvioitaessa ja määritettäessä tulisi ottaa huomioon valtion velvollisuus taata lapselle hänen hyvinvointinsa edellyttämä suojelu ja huolenpito.
Lapsen oikeuksien sopimuksen toteutumista valvova YK:n lapsen oikeuksien komitea on korostanut valtioiden vahvaa velvollisuutta lapsen edun selvittämiseen ja lapsivaikutusten arviointiin. Sopimusvaltiot eivät siis voi käyttää harkintaa sen suhteen, arvioidaanko lapsivaikutukset ja annetaanko niille myös asianmukainen painoarvo päätöksenteossa.
Miten lapsivaikutusten arviointi toteutuu lainvalmistelussa?
Lainvalmistelijat toivat sille, että lapsivaikutusten arviointi on tunnetumpaa ja sitä tehdään jonkin verran enemmän kuin aiemmin. Se ei kuitenkaan vielä näy systemaattisesti lainvalmistelussa. Arviointi on puutteellista etenkin niissä lakihankkeissa, joiden kohderyhmänä on väestö yleisesti eivätkä erityisesti lapset ja nuoret. Myöskään sellaisia vaikutuksia ei tunnisteta riittävän laajasti, jotka vaikuttavat lapsiin ja nuoriin epäsuorasti muiden ilmiöiden kuten yhteiskunnallisten tai ilmaston- tai ympäristön tilan muutosten kautta.
Vaikutusten arvioinnissa on otettava huomioon lakien yhteisvaikutukset, kumuloituvat vaikutukset sekä heijastusvaikutukset muualle. Vaikka yksittäinen päätös ei välttämättä yksinään aiheuta merkittävää vaikutusta, muutos voi olla yhteisvaikutuksiltaan merkittävä. Kokonaisvaikutusten arviointi on ollut puutteellista erityisesti viimeaikaisten sosiaaliturvan leikkauksiin liittyvien lakihankkeiden yhteydessä. Myös lapsivaikutusten arviointi jäi näiden lakien osalta vähäiseksi, vaikka niillä on merkittäviä vaikutuksia lapsen oikeuksien ja hyvinvoinnin toteutumiseen.
Tiedonkeruun haasteista
Tiedonkeruu lainvalmistelussa on haastava vaihe. Lainvalmistelijoiden mukaan perusteellinen tiedonkeruu ja analysointi vie paljon aikaa eikä tietoa yleensä löydy kootusti. Tietoa on monilla aihealueilla valtava määrä, jolloin ongelmaksi voi muodostua tiedon käytettävyys. Erityisesti tiedon analysointi kiireisessä valmisteluaikataulussa voi tuottaa vaikeuksia: tiedon jyvien erottaminen akanoista vaatii aikaresursseja ja hyvää sisältöosaamista. Lainvalmistelijat ideoivat ehdotuksia, joilla voitaisiin tukea tietoon perustuvaa lainvalmistelua, kuten yhteisiä ministeriö- ja koko valtioneuvostotason tietovarantoja sekä tiiviimpää ja suunnitelmallisempaa yhteistyötä yliopistojen ja eri sidosryhmien kanssa.
Lainvalmistelijoita mietitytti erityisesti vaikutusten arvioinnin avoimuus, joka nähtiin olennaisena edellytyksenä tietoon perustuvalle päätöksenteolle. Avoimuuteen kuuluu, että myönteisten vaikutusten lisäksi myös mahdolliset kielteiset vaikutukset huomioidaan valmistelussa. Mitä avoimemmin ratkaisuihin vaikuttaneet tekijät on esitelty, sitä ymmärrettävämpi ja luotettavampi esityskin on. Lainvalmistelijat toivat myös esille, että lapsivaikutusten arviointeihin on kohdistunut poliittista ohjausta, jossa kielteisiä vaikutuksia on haluttu häivyttää tai pehmentää. Näissä tilanteissa korostettiin virkahenkilöjohdon tuen merkitystä.
Lapset ja nuoret tiedontuottajina
Lapsia ja nuoria kuullaan useammin sellaisissa lakihankkeissa, jotka koskevat suoraan heitä, mutta muutoin lasten ja nuorten kuuleminen vaatii vielä kehittämistyötä.
Lapsia ja nuoria on perinteisesti kuultu harvoin lainvalmistelun yhteydessä. Toimintakulttuuri on kuitenkin muuttumassa, sillä lasten ja nuorten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet ovat lisääntyneet myös lainvalmistelussa. Se, miten lapsia ja nuoria kuullaan, vaihtelee ministeriöittäin ja asiakokonaisuuksittain paljon. Lapsia ja nuoria kuullaan useammin sellaisissa lakihankkeissa, jotka koskevat suoraan heitä, mutta muutoin lasten ja nuorten kuuleminen vaatii vielä kehittämistyötä. Lainvalmistelijoiden mukaan asiaan liittyy myös muutosvastarintaa, joka voi johtua siitä, että lainvalmistelun aikataulupaineet ovat kovat ja valmisteluprosessi on vaativa.
Jotta lapset ja nuoret ylipäätään voivat ottaa kantaa, heille on kerrottava sekä itse asiasta että heidän osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksistaan lapsille ja nuorille sopivalla tavalla. Oma merkittävä kysymyksensä on, miten kuullaan niitä lapsia ja nuoria, joilla on perinteisesti vähemmän mahdollisuuksia osallistua ja vaikuttaa.
Vaikutusten arviointi tarvitsee tuen ja rakenteet
Lainvalmistelijoiden näkemysten perusteella voidaan todeta, että lapsivaikutusten arvioinnin vakiintuminen säännönmukaiseksi osaksi lainvalmistelua, tarvitsee sitä tukevaa ja edistävää toimintakulttuuria, koulutusta sekä poliittista tahtotilaa. Lisäksi lapsitiedon tuottamiseen ja tiedon käytettävyyteen olisi panostettava entistä enemmän.
Laadukas lapsivaikutusten arviointi on välttämätön osa tietoon perustuvaa päätöksentekoa ja hyvää lainvalmistelutapaa. Jos lapsiin kohdistuvia vaikutuksia ei arvioida ja huomioida johdonmukaisesti sääntelyssä, poliittisessa päätöksenteossa ja resurssien jaossa, lasten oikeuksien toteutuminen jää sattumanvaraiseksi ja puutteelliseksi.
Kirsi Pollari & Esa Iivonen
Kirjoittajat työskentelevät Mannerheimin Lastensuojeluliitossa lapsen oikeuksien ja lapsi- ja perhepolitiikan vaikuttamistyössä. Vaikuttamistyön johtaja Esa Iivonen ja erityisasiantuntija Kirsi Pollari ovat julkaisseet useita lapsivaikutusten arviointiin liittyviä kirjoituksia sekä kouluttavat laajasti siitä.
Lisätietoa:
Esa Iivonen & Kirsi Pollari: Lapsivaikutusten arvioinnin käsikirja lainvalmistelijoille. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2021:5.
Stenvall, Tiitinen, Saarinen, Pollari & Sirtamo: Lasten kuulemisen käsikirja lainvalmistelijoille. Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 2021:6.
Hanna Rönty: Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arviointi lainvalmistelussa. Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita 2022:15.
Lapsen oikeudet – Työkaluina lapsivaikutusten arviointi ja lapsibudjetointi. eOppivan ja kansallisen lapsistrategian verkkokoulutus
Lasten ja nuorten osallistuminen ja kuuleminen säädösvalmistelussa. eOppivan ja oikeusministeriön verkkokoulutus
Kansallinen lapsistrategia. Komiteamietintö. Valtioneuvoston julkaisuja 2021:8.
Valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisu 29.1.2024. Dnro OKV/1772/10/2023 ym.
Kuva: Pixabay
