Hyvän hallinnon tulevaisuus: Automaattisesti parempia päätöksiä?
Lainsäätäjän näkökulmasta on tärkeää turvata hyvän hallinnon periaatteet, kuten yhdenvertaisuus, puolueettomuus, päätösten ymmärrettävyys ja yksilön suoja. Kansalaisen oikeusturva ei kuitenkaan ole aina toteutunut automaattisesti tehdyissä päätöksissä. Tämä on näkynyt perustuslakikomitean ja apulaisoikeuskanslerin huomautuksissa, joissa on todettu, että automaattista päätöksentekoa koskevaa lainsäädäntöä tulee selvittää, koska hyvän hallinnon periaatteet eivät ole toteutuneet. Epäselvyyttä on ollut esimerkiksi siinä, miten asiat valikoituivat automaattiseen päätöksentekoon ja miten automaattisesta päätöksenteosta viestitään kansalaisten suuntaan.
Ratkaisuna huomattuihin ongelmiin hallintolakia automaattisesta päätöksenteosta on muutettu. SILE-hankkeessa on seurattu lakimuutosta alusta asti. Tutkiessamme lakiin liittyviä lausuntoja ja asiakirjoja, huomasimme, että niiden kautta luodaan paljon odotuksia automaattiselle päätöksenteolle. Näissä odotuksissa helposti korostetaan teknologian ongelmattomuutta ja sen hyötyjä. Kansalaisten näkökulma on rajallinen. Esitämmekin seuraavaksi muutamia huomioita tulevaisuuteen suuntautuvista odotuksista, siitä millaiseksi hyvä digitaalinen hallinto kuvitellaan ja siitä, miksi keskustelua tarvitaan enemmän.
Usein teknologiset ja hallinnolliset kysymykset liittyvät ymmärrettävyyteen
Teknologia mielletään monimutkaiseksi, joten ”tavallisen kansalaisen” ei oleteta ymmärtävän sitä. Vastuu onkin julkisella organisaatiolla, jonka tehtävä on kertoa kansalaiselle, miten automaattista päätöksentekoa on käytetty. Toinen automaatioon liittyvä odotus on sen mahdollistama tehokkaammin toimiva hallinto, joka tuottaa yhdenmukaisia sekä parempia päätöksiä. Lähtökohta tässä ajattelussa on se, että teknologia ei tee virheitä, kuten ihmiset. Näin hallinnon asiakkaan ajatellaan lopulta hyötyvän automaatiosta, vaikka suurin peruste sen käyttöön on tehokas julkishallinnon toiminta, joka saavuttaa automaatiolla säästöjä.
Lisäksi julkiset organisaatiot ovat erilaisia toimintatavoiltaan ja sen suhteen, minkälaista päätöksentekoa niiden toimintaan kuuluu. Näin ollen myös niiden käyttämät tietojärjestelmät eroavat toisistaan. Ongelmaksi saattaakin muodostua se, etteivät eri organisaatioiden tietojärjestelmät keskustele keskenään, mikä taas voi nostaa kustannuksia ja aiheuttaa toiminnallista epäjohdonmukaisuutta. Näiden ongelmien oletetaan yleensä ratkeavan huolellisella suunnittelulla.
Riskinä eriarvoisuus
Erona edellä mainittuihin oletuksiin automaation hyödyistä on esitetty kriittisempiä näkökulmia. Niissä teknologia ja automaattiset päätökset nähdään riskinä, jotka tuottavat eriarvoisuutta erityisesti sellaisille ihmisryhmille, jotka ovat lähtökohtaisesti muita heikommassa asemassa. Nämä ryhmät ovat sellaisia, jotka tulevat tarvitsemaan erityistä neuvontaa ja tukea asioinnissaan. Esimerkiksi vanhukset, vammaiset ja lapset nähdään tällaisina erityisryhminä. Tämän lisäksi on monia muita hiljaisia ihmisryhmiä, joiden oikeuksiin automaattisella päätöksenteolla vaikutetaan.
Näiden hiljaisten ryhmien asema herättää kysymyksiä, kun pohditaan automaattista päätöksentekoa ja teknologiaa julkishallinnossa. Etenkin kansalaisten näkeminen yksipuolisesti ”tavallisina” kansalaisina tai pelkästään haavoittuvina piilottaa keskustelun siitä, miten kansalaiset voivat osallistua erilaisten julkisten palveluiden ja tietojärjestelmien suunnitteluun ja kehittämiseen. Erilaisten käyttäjäryhmien tarpeet tulee huomioida, mutta on epäselvää, miten kukin julkisorganisaatio tämän pystyy tekemään.
Tällä hetkellä toiminnassa on jo automaattista päätöksentekoa käyttäviä tietojärjestelmiä, joiden toiminnan lainsäädäntö on vahvistanut. Se ei kuitenkaan ratkaise mahdollisia tulevia ongelmia, kun tietojärjestelmiä kehitetään ja sovitetaan yhteen eri toimijoiden kesken. Lisäksi tarvitaan seurantaa ja valvontaa siitä, miten automaattisia päätöksentekojärjestelmiä käytetään julkisessa hallinnossa. Tämä merkitsee osaamisen ja resurssien lisäämistä mahdollisille valvoville elimille. Tarvitsemmekin enemmän keskustelua automaation tavoitteista, suunnittelusta ja toteutuksesta.
Teknologiat ovat osa työn murrosta
Tällaista keskustelua ja ymmärrystä tietojärjestelmien kehittämiseen haemme myös Helsingin yliopiston Legal Tech Labin DARE-hankkeessa. DAREssa seuraamme mm. miten tuomioistuinlaitoksessa on siirrytty sähköiseen asianhallintaan ja asiointiin aineistopankkihankkeen (AIPA) myötä. Laajat tietojärjestelmien uudistushankkeet tarkoittavat uusia toimintatapoja, jotka täytyy sovittaa olemassa oleviin käytäntöihin ja teknologisiin ratkaisuihin, joita kenties joudutaan kuljettamaan rinnalla pitkänkin aikaa.
Olisikin mielestämme virheellistä puhua pelkästään teknologian tai tekoälyn kehittämisestä, sillä teknologiat ovat osa työn murrosta sekä toimintatapojen muokkautumista. Se mitä automaattiselta päätöksenteolta, oppivilta teknologioilta ja laajoilta tietojärjestelmähankkeilta odotamme, suhteutuu aina jo olemassa oleviin järjestelmiin ja toimintaan. Usein viranomaishankkeissa loppukäyttäjä mielletään pelkästään viranomaiskäyttäjäksi, mutta sen ohella on tarpeen tarkastella kansalaisen näkökulmaa, sillä hänen asioitaan viranomainen lopulta käsittelee tavalla tai toisella.
Terhi Esko
Kirjoittaja on tutkijatohtori Helsingin yliopistossa.
Lisätietoa:
Esko, T. & Koulu, R. (2023) Imaginaries of better administration: Renegotiating the relationship between citizens and digital public power. Big Data & Society, 10(1).
SILE-hankkeen rahoittajana on strategisen tutkimuksen neuvosto, päätösnumerolla 335442.
Kuva: Pixabay
