Viranomaisten tietojenvaihto ja yhteistyö haastavaa muuttuneessa toimintaympäristössä
Artikkeli perustuu sekä Virvotieto-hankkeeseen (Kurvinen ym. 2023) että erityisesti Poliisiammattikorkeakoulun erillisjulkaisuun (Ks. Laitinen & Kuukasjärvi 2023). Hankkeessa tarkasteltiin laajasti eri viranomaisia koskevaa lainsäädäntöä. Lisäksi arjen kokemuksista haastateltiin yhteensä 60 henkilöä, jotka edustivat 20 eri organisaatiota. Haastattelut tehtiin luottamuksellisesti ja ainoastaan organisaatio tai hallinnonala raportoitiin (Mm. Kallinen ym. 2022). Haastattelut toteutettiin puolistrukturoituna teemahaastatteluna (Patton 2002, 341–354; Tuomi & Sarajärvi 2004, 76–79).
Muutokset haastavat viranomaiset ja lainlaatijat
Kesän ja syksyn 2022 aikana tehdyissä haastatteluissa sekä työpajassa (tammikuu 2023) tuli esille varsin haasteelliseksi muuttunut toiminta- ja turvallisuustoimintaympäristö. Huomattavana haasteena koettiin vallitseva lainsäädäntö, joka ei, viranomaisten käsitysten mukaan, riittävässä määrin tunnista laajempaa yhteiskunnallista kontekstia.
Viranomaisten on arjessa usein hankala määrittää, onko kyse antamisesta, luovuttamisesta, pyynnöstä luovuttamisessa tai ennalta estävästä tietojen vaihtamisesta. Eri viranomaiset toimivat mahdollisesti yksittäisessä tapauksessa välillä tietojen antajina, vaihtajina sekä luovuttajina. Osa viranomaisista, kuten poliisi, toimii erittäin laajan sidosryhmä- ja toimijaverkoston parissa, kun taas osa toimii enemmän kahdenvälisesti. (Ks. Kuukasjärvi ym. 2022 ja Misec-hanke 2020)
Analyysi hahmottaa muuttuneen toimintaympäristön lisäksi entistä hankalammin haltuun otettavia turvallisuus- ja riski-ilmiöitä sekä toisaalta esimerkiksi teknologisen muutoksen tuomia vaatimuksia. Nämä puolestaan vaikuttavat siihen, kuinka tieto ja informaatio ymmärretään ja millaisia ominaisuuksia niillä on verrattuna vuosikymmenten takaiseen aikaan, jolloin osa voimassa olevasta lainsäädännöstä on kirjoitettu.
Lainsäädännön näkökulmasta on merkittävä haaste, kuinka mukautua muuttuviin olosuhteisiin (Ks. Lonka & Laitinen 2023). Käytännössä kaikki viranomaiset kohtaavat uusia tehtäviä, mutta samanaikaisesti tulee huolehtia nykyisistäkin (Ks. Tolvanen 2023, 8–11).
Lisäksi eri ilmiöt ja tehtävät linkittyvät toisiinsa, mikä on merkittävä haaste lainsäädännön sekä henkilöstön koulutuksen ja osaamisen kannalta. Haastatteluaineistossa tämä täsmentyy koulutustarpeeseen sekä eri viranomaisten keskinäiseen vuorovaikutukseen ja yhteistyöhön. Oma-aloitteisen tietojenvaihdon merkitys ja vaikuttavuus kasvavat, mitä paremmin eri toimijat ymmärtävät toistensa tietotarpeita.
Monisyisen toimintaympäristön ymmärtämisellä on huomattava merkitys nykyhetkessä ja tulevaisuudessa. Myös lainsäätäjällä on merkittäviä haasteita, kun se yrittää tavoittaa muuttunutta toimintaympäristöä ja kuulla ajantasaista asiantuntijuutta. Samanaikaisesti myös hallintorakenteet, prosessit ja esimerkiksi tulosjohtaminen kohtaavat maailman, jossa yhä monimutkaisemmat uhkakuvat tekevät niiden tarkan määrittelyn hankalaksi. (Ks. Laitinen ja Huhtinen 2021)
Yhteiskunnan haavoittuvuudet lisääntyvät osin huomaamatta ja ennalta arvaamatta eri hallinnonalojen ja laajan toimijajoukon ratkaisujen seurauksena. Tämä realisoituu jatkuvana yksittäisten lakipykälien korjaamisena, mikä usein lisää lakien pirstaleisuutta.
Huomioita ja kehittämistarpeita
Monimutkainen turvallisuus- ja toimintaympäristö edellyttää uutta ajattelua, uusia prosesseja ja uudenlaista toimijuutta. Julkisen vallan tehtävänä on tuottaa eri tavoin ja eri tarkoituksiin rakentuvaa turvallisuutta, esimerkiksi rikostorjuntaa tukevia ratkaisuja niin lainsäädännössä kuin hallinnollisissa prosesseissa. Nykytilanteessa tämä puolestaan edellyttää lainsäätäjältä sekä viranomaisilta itseltään nykyistä parempaa osaamista ja tietämystä esimerkiksi poliisitoimintaan, esitutkintaa ja kansalliseen turvallisuuteen vaikuttavista tekijöistä ja vaikuttamistavoista.
Haastatteluaineisto antaa paikoin jopa synkeän kuvan nykyisestä tilanteesta ja lainsäädännöllisistä olosuhteista, joissa viranomaiset toimivat. Haastatteluaineistossa nousi esille, kuinka huono, epäselvä ja pirstaleinen lainsäädäntö sallii ja mahdollistaa pahimmillaan vastuunpakoilun. Se luo myös edellytyksiä virheellisille ratkaisuille ja synnyttää pelkoa virheiden tekemisestä lakien tulkinnassa. Oma lukunsa on epäselvistä tulkintamahdollisuuksista seuraava kuormittavuus oikeusjärjestelmälle sekä siitä seuraavat vaikutukset viranomaisiin ja kansalaisiin.
Haastatteluissa korostui, kuinka viranomaisilla on merkittävä halu toimia yhdessä ja edistää turvallisuutta yhteiskunnallisena hyveenä. Pyritään toimimaan ennalta estävästi, vaikka se onkin paikoin hankalaa nykylainsäädännön valossa. Haastatteluissa tuli useamman kerran ilmi, että henkilön- ja yksityisyydensuoja on noussut varsin merkittävään asemaan ja toisaalta, kuinka yksityisyydensuoja ei suinkaan ole ainoa perusoikeus.
On tarvetta organisaation antamalle koulutukselle sekä tuelle. Esimerkiksi tiedonkulun, koulutuksen ja työkierron kehittäminen luovat perustaa laajemmalle osaamiselle parantamalla toisten viranomaisten prosessien ja tehtävien tuntemusta. Samoin tarve poikkihallinnolliselle koulutukselle, jossa opetetaan ja opetellaan toisen viranomaisen tietotarpeita ja käytäntöjä. Tällä keinoin voitaisiin kehittää viranomaistoiminnan vaikuttavuutta ja kustannustehokkuutta.
Konkreettisia toimia lainvalmistelussa olisi vaikuttavuusarvioinnin lisäksi ”testaaminen”. Eräs pitkän virkatyön tehnyt henkilö totesi, että lakeja tulisi testata pahimman skenaarion mukaan ja pyrkiä laatimaan ne niin, että laintulkinta voidaan tehdä laajasti, ei ahtaasti.
Haastatteluissa tuli useasti esiin tiedonhallinta ja tietojärjestelmät. Eri viranomaisilla tulisi olla selkeä ja helppokäyttöinen tietovaranto tietojen luovuttamisen tulkinnoista. Tietovarannon tulisi olla päivittyvä ja sisältää tapausesimerkkejä, joissa kuvataan niin oman organisaation kuin sidosryhmäyhteistyössä esiin tulleita hyviä käytäntöjä sekä oikeustapauksia ja laillisuusvalvojan linjauksia.
Tietojärjestelmien toimivuus ja kustannustehokas käyttö on merkittävä kehittämiskohde. Kansallisella tasolla on lukuisa joukko vaihtelevasti toimivia tieto- ja rekisterijärjestelmiä, jotka sisältävät olennaista tietoa niin yksittäiselle rekisterinpitäjälle kuin tämän keskeisille kumppaneille.
Kansallisella tasolla viranomaisten välisen tiedonvaihtamisen systematiikkaa voisi kenties helpottaa esimerkiksi yhteiskäytössä oleva tietopyyntöjärjestelmä. Se toimisi yhteisenä tiedonvaihtamisen alustana, johon toiselle viranomaiselle osoitettavat tietopyynnöt tallentuisivat ja rekisteröityisivät luotettavasti. Järjestelmä voisi myös mahdollistaa, että oma-aloitteisen tiedonluovuttamisen asiat voitaisiin kohdentaa luotettavasti viranomaiselta toiselle.
Lakeja valmistelevat ja säätävät ovat hankalien haasteiden edessä. Usein kysymys on laajoista periaatteellisista kysymyksistä kuten yleisestä yhteiskunnallisesta luottamuksesta, ihmisoikeuksista, poliittisen järjestelmän toimivuudesta ja kansallisesta turvallisuudesta, puhumattakaan yleisestä järjestyksestä ja turvallisuudesta. Kyse on yhteiskunnan tulevaisuudesta sekä siitä, kuinka Suomi toimii osana Euroopan unionia ja laajemmin kansainvälistä yhteisöä.
On ilmeinen tarve tunnistaa ja ymmärtää paremmin toisen viranomaisen toimintakenttää ja tehtäviä. Parhaimmillaan tämä muodostaa yhteiskuntaa ja veronmaksajia palvelevan strategisen kumppanuuden, joka sujuvan tiedonkulun lisäksi tukee laajemmin luottamusta yhteiskuntaan ja viranomaisiin sekä siten tuottaa turvallisuutta järkevällä tavalla.
Kari Laitinen & Kimmo Kuukasjärvi
Kari Laitinen YTT (dos.) toimii tällä hetkellä erikoistutkijana Poliisiammattikorkeakoulussa. Laitinen on toiminut erilaisissa turvallisuuteen, strategiatyöhön ja ennakointiin liittyvissä tehtävissä ja erilaisten kehittämishankkeiden parissa sekä asiantuntijatyöryhmissä.
Kimmo Kuukasjärvi YTT toimii tutkijana ja projektipäällikkönä Poliisiammattikorkeakoulussa. Tutkimus- ja kehittämistyössä asiantuntijuuden aihepiirit erityisesti moniviranomaistoiminta ja viranomaisyhteistyö, tiedonvaihtaminen ja turvallisuuden tutkimus.
Lähteet/kirjallisuutta:
Kallinen, Timo & Kinnunen, Taina. ”Etnografia”. Teoksessa Jaana Vuori (toim.) Laadullisen tutkimuksen verkkokäsikirja. Tampere: Yhteiskuntatieteellinen tietoarkisto [ylläpitäjä ja tuottaja]. .
Kurvinen, Evgeniya; Ahokas, Khatija;, Elmerot, Åsa, Hassinen, Tuomas; Havre, Merete; Kuukasjärvi, Kimmo; Laitinen, Kari; Launiala, Mika; Määttä, Kalle; Salumaa-Lepik, Kärt; Sariola, Meri; Tiura-Virta, Helinä; Voutilainen, Tomi: Oma-aloitteinen tietojen antaminen rikosten torjumiseksi. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2023:39.
Kuukasjärvi, Kimmo M. & Rikkilä, Saana & Kankaanranta, Terhi (2022). Matalat kynnykset on helppo ylittää: työperäisen hyväksikäytön ja ihmiskaupan torjunta moniviranomaistoiminnassa. Poliisiammattikorkeakoulun raportteja 142. Poliisiammattikorkeakoulu.
Kuukasjärvi, Kimmo & Rikkilä, Saana & Kankaanranta, Terhi (2021). Selvitys tietojenvaihdon katvealueista työperäisen maahanmuuton valvonnan moniviranomaisyhteistyössä. Poliisiammattikorkeakoulun raportteja 139.
Laitinen, Kari ja Kuukasjärvi Kimmo (2023): Viranomaisten tietojenantaminen ja -vaihtaminen, tiedonkulku ja lainsäädäntö muuttuneessa turvallisuus- ja toimintaympäristössä. Poliisiammattikorkeakoulun katsauksia 34.
Laitinen, Kari & Huhtinen Aki-Mauri (2021). Kansallinen turvallisuus murroksessa. Docendo.
Lonka Harriet & Laitinen Kari (2023) ”Kansallisen varautumisen sääntelyn tietopohja”, ss 6-15. Tiedepolitiikka vol. 48 1 /2023.
Misec-hanke (2020) Kehittämistarpeet maahanmuutto- ja turvallisuusviranomaisten selvittämistoiminnassa ja yhteistyössä ulkomaalaisasioiden käsittelyssä. Maahanmuuttovirasto ja Poliisiammattikorkeakoulun toteuttaman maahanmuutto- ja turvallisuusviranomaisten yhteistyön kehittämishankkeen (MISEC-hanke) loppuraportti (luottamuksellinen TL IV).
Patton, Michael Quinn (2002). Qualitative Research & Evaluation Methods. 3.painos. Sage Publications.
Tolvanen, Matti (2023) Poliisin rikostiedustelulainsäädännön kehittämistarpeet. Sisäministeriön julkaisuja 2023:19.
Tuomi, Jouni & Sarajärvi, Anneli (2004). Laadullinen tutkimus ja sisällönanalyysi. 1.–3.painos. Jyväskylä: Gummerus Kirjapaino Oy.
Kuva: Pixabay
